Mi vida, mi trabajo. Mi trabajo en seguridad.

Cada año mueren más de 2 millones de personas a causa de accidentes o enfermedades relacionadas con el trabajo. De acuerdo con estimaciones moderadas, se producen 270 millones de accidentes en el trabajo y 160 millones de casos de enfermedades profesionales. La seguridad en el trabajo difiere enormemente de país en país, entre sectores económicos y grupos sociales. Los países en desarrollo pagan un precio especialmente alto en muertes y lesiones, pues un gran número de personas están empleadas en actividades peligrosas como agricultura, construcción, industria maderera, pesca y minería. En todo el mundo, los pobres y los menos protegidos – con frecuencia mujeres, niños y migrantes – son los más afectados. La OIT pone especial atención en desarrollar y aplicar una cultura de seguridad y salud preventiva en el lugar de trabajo. En 2003, la OIT instituyó el 28 de abril como Día Mundial de la Seguridad y la Salud en el Trabajo para destacar la necesidad de prevención de enfermedades y accidentes laborales, utilizando como punto de apoyo el tripartismo y el diálogo social. El 28 de abril es también el día mundial que el movimiento sindical asocia a la conmemoración de las víctimas de accidentes o enfermedades relacionadas con el trabajo.

Según Juan Somavia, Director General de la OIT, "los accidentes y enfermedades no deben formar parte del trabajo cotidiano. Las muertes, accidentes y enfermedades en el trabajo pueden prevenirse. Debemos promover una nueva 'cultura de la seguridad' en el lugar de trabajo -donde quiera que éste se realice- que esté respaldada por políticas y programas nacionales adecuados para lograr lugares de trabajo más sanos y seguros para todos". La promoción de la seguridad y salud en el trabajo es uno de los medios para hacer del Trabajo Decente una realidad global.

Trabajo decente – trabajo sin riesgo

La protección de los trabajadores contra las enfermedades y los accidentes relacionados con su entorno de trabajo, tal como se indica en el Preámbulo de la Constitución de la OIT, ha sido un tema fundamental para la OIT desde 1919, cuando la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó tres de seis recomendaciones directamente relacionadas con la seguridad y la salud en el trabajo. Como lo explicó recientemente de manera sucinta el Director General de la OIT, Juan Somavia, al referirse al Programa de Trabajo Decente, «el trabajo decente debería ser el trabajo sin riesgo, y estamos muy lejos todavía de alcanzar ese objetivo» .

Basándose en los datos disponibles procedentes de varias fuentes, la OIT estima que en todo el mundo el número de muertes causadas por lesiones y enfermedades relacionadas con el trabajo se eleva a aproximadamente 2 millones al año. Si bien las tasas anuales de ese tipo de lesiones y enfermedades están disminuyendo lentamente en la mayoría de los países industrializados, en el caso de los países en desarrollo están, en cambio, aumentando. Se estima que la tasa anual global de accidentes del trabajo mortales y no mortales se eleva a 270 millones y que unos 160 millones de trabajadores padecen enfermedades relacionadas con el trabajo. Los costos económicos conexos derivados de indemnizaciones, de la pérdida de tiempo de trabajo, de la interrupción de la producción, de gastos de formación, médicos y similares representan generalmente, según las estimaciones, un 4 por ciento del PIB global anual, lo cual en 2001 representó una cifra astronómica en torno a 1,25 billones de dólares .

Se ha manifestado preocupación por el hecho de que la globalización de la economía puede exacerbar algunos de los factores que contribuyen a la incidencia de accidentes y enfermedades en el trabajo. Algunos factores relacionados con la globalización tales como la aceleración y la liberalización del comercio mundial y la difusión de nuevas tecnologías están generando nuevos tipos de organización del trabajo y, por ende, nuevos modos de exposición a los riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Algunas partes del mundo salen claramente beneficiadas de un aumento de las oportunidades y de la existencia de nuevos y mejores lugares de trabajo. De hecho, la globalización puede generar presiones para mejorar la seguridad y la salud. Sin embargo, otras partes del mundo son conscientes de las consecuencias negativas.

Si bien, el motor de la economía mundial está constituido por grandes empresas multinacionales que siguen fusionándose en un número cada vez más reducido de conglomerados mundiales, se reconoce a las pequeñas y medianas empresas (PYME) como el motor de la economía local y como la principal fuente de empleo, presente y futuro, en todos los países. En respuesta a las exigencias de flexibilidad derivadas de la globalización, muchas grandes compañías se concentran en unos pocos campos esenciales especializados y dejan de lado a otros. La externalización y la subcontratación de esas actividades son los elementos que han contribuido a la creación de un gran número de PYME y de microempresas, y a un auge importante del trabajo independiente.

Se reconoce que los peligros y los riesgos en el trabajo son más frecuentes en las PYME que en las grandes empresas. Las PYME tienen limitaciones en materia de recursos y de capacidad técnica, y no siempre saben de la existencia de normas sobre seguridad y salud en el trabajo, ni cómo cumplir con las mismas sin afectar el rendimiento de la empresa. Son renuentes a buscar asesoramiento, ya que esto se relaciona con la realización de inspecciones. En los países en desarrollo, la mayoría de las PYME todavía no están debidamente amparadas por la legislación sobre seguridad y salud, y un gran número de PYME son empresas de la economía informal que están al margen de cualquier tipo de cobertura de los servicios formales de seguridad y salud en el trabajo o de inspección. Este aspecto cambiante del empleo tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo plantea nuevos retos para la OIT, en especial por lo que se refiere a la seguridad y la salud en el trabajo, a los que puede hacer frente mejor que ninguna otra organización debido a su composición tripartita. Los principios básicos fundamentales de la labor de la OIT en materia de elaboración de normas sobre seguridad y salud en el trabajo ya han evolucionado considerablemente. Esta evolución puede observarse en el impulso dado a la prevención de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, frente a la simple prescripción de medidas de protección para abordar peligros específicos.

En 1975, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó una resolución en la que se pedía la adopción de políticas nacionales, así como de políticas en las empresas. Este fue un primer paso hacia la elaboración de un enfoque de sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo y se refleja en el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), que, si bien aborda de manera exhaustiva las cuestiones de seguridad y salud en el trabajo y del entorno de trabajo, es en gran parte un instrumento de política más que prescriptivo. En él se da prioridad a la formulación, aplicación y examen periódico de una política nacional para prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo, guarden relación con la actividad laboral o sobrevengan durante el trabajo. Se trata de reducir al mínimo, en la medida en que sea razonable y factible, las causas de los riesgos inherentes al medio ambiente de trabajo. Con excepción de los instrumentos relacionados con el asbesto y con la construcción, todos los convenios sobre seguridad y salud en el trabajo adoptados después del Convenio núm. 155 incluyen una disposición en la que se pide la adopción de una política nacional sobre el tema de que tratan. Sin embargo, ninguno de ellos da más detalles sobre el contenido de la política, y se centran más en las medidas de protección.

Una razón importante por la que los convenios sobre seguridad y salud en el trabajo se centran menos ahora en la definición de medidas de protección que en cuestiones de política y de prevención es sin duda la toma de conciencia de que las sustancias y los procesos, así como las técnicas para abordarlos, se modifican constantemente. Por esta razón hacen falta normas internacionales suficientemente flexibles para adaptarse a los cambios y que prevean un examen periódico de la política nacional, así como la adopción de medidas en el plano nacional que tengan en cuenta los progresos y avances técnicos de los conocimientos científicos actuales. La base de este enfoque, prevista en el Convenio núm. 155, exige que se examine a intervalos apropiados la situación en lo relativo a la seguridad y la salud en el trabajo y el entorno de trabajo, ya sea de manera global o con respeto a determinados aspectos, a fin de identificar problemas importantes, nuevos métodos eficaces para abordarlos y actividades prioritarias y de evaluar los resultados.

En resumen, el alcance y la cobertura de las disposiciones sobre seguridad y salud en el trabajo se han modificado, es decir, han dejado de centrarse en la seguridad de los trabajadores de un sector industrial para centrarse en la seguridad y la salud en el lugar de trabajo; el énfasis ha pasado de la protección a la prevención y la evaluación de los riesgos. Las normas modernas reflejan no sólo las responsabilidades colectivas en materia de seguridad y salud en el trabajo, sino también las funciones, los derechos, las responsabilidades y los ámbitos de cooperación respectivos de los empleadores, los trabajadores y sus representantes.

Generalmente se reconoce que el nivel de ratificación de los convenios sobre seguridad y salud en el trabajo, que de por sí es un motivo de preocupación, da una idea incompleta de sus repercusiones debido a que los convenios no ratificados y las recomendaciones se utilizan como modelo para las legislaciones nacionales, como fuente de referencia y como indicador para establecer un consenso nacional. Una encuesta anterior al informe preparatorio para la discusión general en la reunión de 2003 de la Conferencia Internacional del Trabajo respaldó firmemente la conclusión de que el hecho de no haber ratificado un convenio no es necesariamente un obstáculo para la aplicación de las normas de la OIT.

Puede decirse que la adopción en 1976 del Programa Internacional para el Mejoramiento de las Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (PIACT) anticipó y permitió el desarrollo del enfoque de la OIT en materia de seguridad y salud en el trabajo. Este Programa creó un modelo integral para una política sobre seguridad y salud en el trabajo y, en este sentido, se adelantó al Convenio núm. 155. También preparó el terreno para que la OIT apoyara el concepto de una «cultura de la seguridad» que surgió a raíz de la catástrofe nuclear de Chernóbil en 1986. En la actualidad se considera que el desarrollo de una cultura de la seguridad no sólo en las empresas, sino también a nivel nacional, es fundamental para la eficacia de las actividades de prevención. Desde un punto de vista orgánico, el desarrollo de una cultura de la seguridad se traduce en la aplicación de un enfoque de sistemas de gestión que plasma los principios establecidos en las Directrices de la OIT relativas a los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo, ILO-OSH 2001.

El Programa InFocus de Seguridad y Salud en el Trabajo y Medio Ambiente (SafeWork) es el punto focal para la labor de la OIT en materia de seguridad y salud en el trabajo y se encarga de la tarea fundamental de promover normas pertinentes. Sin embargo, la gama de actividades y de medidas en las que participa la OIT para llevar a cabo su misión se ha multiplicado, tanto a nivel central como en el terreno. Dentro de la Oficina existe una separación funcional de las distintas actividades normativas que están divididas con arreglo a clasificaciones generales tales como elaboración, supervisión, promoción, asistencia técnica y cooperación, lo cual a veces inevitablemente resulta en una fragmentación de las actividades y en la dispersión de los recursos.

En este contexto, en su 279. ª reunión (noviembre de 2000), el Consejo de Administración decidió elegir la seguridad y la salud en el trabajo como el primer tema respecto del cual habría de experimentarse la aplicación de un nuevo enfoque integrado de las actividades normativas de la OIT con el fin de aumentar su coherencia, pertinencia e impacto. Con este enfoque se busca desarrollar un consenso entre los mandantes tripartitos de la OIT en torno a un plan de acción relativo a un tema específico. Este punto se inscribió en el orden del día de la 91. ª reunión (2003) de la Conferencia Internacional del Trabajo. La discusión general, basada en el informe preparatorio, dio como resultado la adopción, por consenso, de una serie de conclusiones que, entre otras cosas, señalan que se debería adoptar un nuevo instrumento que establezca un marco de promoción en el ámbito de la seguridad y la salud en el trabajo, tema del presente informe.

Una de las cuestiones clave que se abordaron, y en torno a la cual hubo un consenso particularmente claro, fue la necesidad de aumentar la sensibilización general sobre la importancia de la seguridad y la salud en el trabajo. También hubo un alto grado de compromiso político respecto de la aplicación eficaz de los sistemas nacionales de seguridad y salud en el trabajo. A menudo, los esfuerzos para abordar los problemas de seguridad y salud en el trabajo, tanto a nivel internacional como nacional, son dispersos y fragmentarios, motivo por el cual carecen de la coherencia necesaria para tener repercusiones efectivas. Por esta razón, se convino en que era necesario dar mayor prioridad a la seguridad y la salud en el trabajo en los planos internacional, nacional y de la empresa y dar participación a todos los interlocutores sociales para iniciar y mantener mecanismos que permitan una mejora continua de los sistemas nacionales de seguridad y salud en el trabajo.

Como se indica con más detalle más adelante, los pilares fundamentales del plan de acción que se adoptó incluían el establecimiento y mantenimiento de una cultura nacional de prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo y la introducción de un enfoque de sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo. Este enfoque debería apoyarse en el enfoque de los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo en las empresas que se adoptó recientemente en las Directrices de la OIT relativas a los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo.

La Conferencia Internacional del Trabajo, al adoptar el informe de la Comisión, llegó a la conclusión de que había que dar prioridad a la elaboración de un nuevo instrumento que estableciera un marco de promoción en el ámbito de la seguridad y la salud en el trabajo, y se llegó a un acuerdo sobre ciertas características fundamentales del instrumento propuesto que serán examinadas en este informe. Como podrá observarse en el examen ulterior de las iniciativas nacionales recientes para adoptar programas nacionales sobre seguridad y salud en el trabajo, las Conclusiones de la Conferencia Internacional del Trabajo reflejan muy de cerca los acontecimientos ocurridos recientemente en varios Estados Miembros destinados a hacer frente a los retos actuales en materia de seguridad y salud en el trabajo. Si bien cada Estado Miembro articula sus estrategias nacionales de distintos modos, existe un denominador común. Ello indica que aceptan que el hecho de mejorar la seguridad y la salud en el trabajo exige la participación de toda la sociedad. Todas las consideraciones en materia de seguridad y salud se ven afectadas por creencias, valores, actitudes y comportamientos comúnmente aceptados sobre los que puede tener una gran influencia la cultura nacional.

En un contexto de trabajo, el enfoque que consiste en desarrollar una cultura de la seguridad — que es un proceso dinámico y progresivo — tiene mucho en común con el que se necesita para desarrollar una organización eficaz. En ese sentido, es fundamental la capacidad de liderazgo de la alta dirección. En las empresas, las grandes diferencias de posición jerárquica y de poder que limitan el acceso a las personas con autoridad pueden frenar el proceso de consultas entre la dirección y los trabajadores sobre problemas de seguridad y salud. El nuevo instrumento propuesto para establecer un marco de promoción en el ámbito de la seguridad y la salud en el trabajo abarca esa situación y tiene por objetivo poner en marcha un desarrollo progresivo tendiente a alcanzar el objetivo de un entorno de trabajo seguro y saludable.

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Tomado del Informe IV de la 93ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT: ¨Marco de promoción en el ámbito de la seguridad y la salud en el trabajo¨, págs: 3-7